法律知识

核心观点

1.在我国社会主义基本经济制度范畴下发展起来的物权平等保护原则包括物权权利主体地位平等和平等的发展权利，以及不同所有制和组织形式的民事主体享有的物权受到法律平等保护，任何组织和个人不得侵害物权。

2.中央文件一致强调对不同所有制的物权和其他财产权予以平等保护，针对实践中出现的歧视民营经济、侵害私人特别是民营企业和企业家个人财产权益的违法、违规行为，提出了明确的治理指导思想和具体对策。

3.物权平等保护原则在政府治理体系中发挥着重要作用，要求政府设置相关登记制度保护物权，要求政府基于公共利益目的进行征收征用要依法进行并予以合理补偿，要求政府治理中克服地方保护主义以及杜绝机关和个人滥用职权侵害物权。

设置相关制度贯彻落实平等保护原则

中共中央 国务院 2016年11月4日发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《产权保护意见》）指出，要完善平等保护产权的法律制度，完善物权、合同、知识产权相关法律制度，清理有违公平的法律法规条款，将平等保护作为规范财产关系的基本原则。健全以企业组织形式和出资人承担责任方式为主的市场主体法律制度，统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规，开展部门规章和规范性文件专项清理，平等保护各类市场主体。根据中央文件的精神，应当健全和完善平等保护物权的相关制度，在职责明确、依法行政的政府治理体系中贯彻落实平等保护原则。

（一）有关产权保护的法律制度不得违反平等保护原则

依据民法典对平等保护原则的规定，各级政府不得制定与平等保护原则相抵触的规章或规范性文件；对于已经生效的规章、规范性文件，应当及时予以清理。2018年5月，国务院办公厅发布《关于开展涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作的通知》（国办发〔2018〕29号），要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构依据《产权保护意见》部署的各项任务和上位法修改、废止情况，逐项研究清理有违平等保护原则的规章、规范性文件。规章、规范性文件的主要内容与《产权保护意见》相抵触，或与涉及产权保护的法律、行政法规不一致的，要予以废止；部分内容与《产权保护意见》不一致，或与涉及产权保护的法律、行政法规不一致的，要予以修改。要确保规章、规范性文件的有关规定应改尽改、应废尽废，使党中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的部署不折不扣落实到位。2019年7月，国家发展和改革委员会对十三届全国人大二次会议第3184号建议进行答复时指出，自《产权保护意见》出台以来，平等保护产权的法律和制度逐步完善。对非公有制经济存在歧视性规定的《私营企业暂行条例》已经废止。各地各部门全面开展涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作，共清理出有违产权保护原则要求的规章、规范性文件5847件，优化了产权保护法治环境。

（二）设置不动产登记制度等相关制度积极落实平等保护原则

1.不动产登记制度概述

不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。不动产登记制度是政府服务于确认和保护物权的重要制度体现。民法典第210条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。”“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”为整合不动产登记职责，规范不动产登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益，国务院制定并颁布了《不动产登记暂行条例》，原国土资源部制定并公布了《不动产登记暂行条例实施细则》，对于建立不动产统一登记制度具有重要意义。

2.不动产登记制度对各类所有制物权的平等适用

《不动产登记暂行条例》第5条规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（一）集体土地所有权；（二）房屋等建筑物、构筑物所有权；（三）森林、林木所有权；（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权；（五）建设用地使用权；（六）宅基地使用权；（七）海域使用权；（八）地役权；（九）抵押权；（十）法律规定需要登记的其他不动产权利。”该条对集体所有和个人所有的不动产权利的登记作出了规定，但是未明确规定国家所有的不动产权利是否能够登记。

民法典第209条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”“依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”本条第2款作这样的规定，主要是出于两方面的考虑：第一，规定不动产物权登记生效，是物权公示原则的体现。由于宪法和民法典已明确规定哪些自然资源属于国家所有，其比权利记载于登记机构管理的不动产登记簿有着更强的公示力，也就无须再通过不动产登记来达到生效的法律效果。第二，不动产物权登记生效，针对的主要是当事人通过法律行为进行物权变动的情况。本条第2款所规定的国家依照法律规定对自然资源享有所有权，不属于因法律行为而产生物权变动的情况，因此也就无须进行登记来享有所有权。本条第2款只是规定依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记，至于在国家所有的土地、森林、海域等自然资源上设立用益物权、担保物权，则需要依法登记生效。 根据民法典第209条第2款的规定，《不动产登记暂行条例》未对国有土地等国有自然资源资产的登记作出规定。《不动产登记暂行条例》作出此等规定不是出于对国家所有的自然资源予以不平等保护的考虑，而是基于缺乏登记的必要性以及实践中难以操作等原因。 同时，对国有土地等自然资源的所有权进行登记与民法典物权编的规定并不违背，办理登记有利于国有自然资源资产的保护。鉴于此，《不动产登记暂行条例》第5条第10项设置了兜底性条款，为其他不动产权利的登记预留了空间，特别是与未来建立自然资源统一登记进行衔接。

2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》指出，要建立统一的确权登记系统。坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界。推进确权登记法治化。2019年7月，自然资源部等五部门联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《办法》），对建立和实施自然资源统一确权登记制度作出规定。《办法》第3条规定：“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记，适用本办法。”《办法》第5条规定：“自然资源统一确权登记以不动产登记为基础，依据《不动产登记暂行条例》的规定办理登记的不动产权利，不再重复登记。”“自然资源确权登记涉及调整或限制已登记的不动产权利的，应当符合法律法规规定，依法及时记载于不动产登记簿，并书面通知权利人。”依照《办法》的规定，构建自然资源统一确权登记制度体系，应当以不动产登记为基础，实现自然资源统一确权登记与不动产登记的有机融合。从《办法》的规定来看，对于具有确定性并能够为人类稳定控制和利用的自然资源资产，应当将其登记纳入不动产统一登记体系之中，而不应在不动产统一登记体系之外再建立一套独立的自然资源统一确权登记体系。 因此，不动产登记制度未来应当扩张或变通适用于国有土地等自然资源资产，进而更好地划清全民所有和集体所有之间的边界，使自然资源资产上的权属清晰，定分止争，防止国有自然资源资产被不当侵占。

3.不动产登记制度对于集体和个人不动产物权的保护作用

不动产登记制度的主要功能是确认与保护不动产物权。不动产登记是集体和个人不动产物权的公示手段，其既能明确不动产物权的归属和内容，也能维护不动产交易的安全、提高交易效率。 其一，民法典第216条第1款规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”不动产登记具有权利正确性推定的效力，即在不动产登记簿上记载某人享有某项物权时，推定该人享有该项权利，其权利的内容也以不动产登记簿上的记载为准。 只有在权利人或利害关系人举出的证据足以证明不动产登记簿记载错误的情况下，才能推翻不动产登记的权利推定效力。因此，不动产登记对于确定物权的归属和内容、保护物权人的权利具有重要意义。其二，由于不动产登记是不动产物权的公示手段，第三人出于善意信赖不动产登记簿的登记，因而取得物权的，应当受到法律保护。不动产交易的当事人只需查询不动产登记簿等资料，就可以准确判断不动产上权利的归属和内容，进而决定是否或如何进行交易，不动产交易的安全程度和交易效率因此得以大幅提升。

对于不动产权利人而言，不动产登记制度是一项具有保护与服务性质的制度，而不是一项具有强制性或义务性的制度。不动产登记机构实施登记行为应当遵循申请原则，即登记机构进行不动产登记时，首先应由不动产登记的当事人、受益人或涉及的机关提起登记申请，登记机构根据登记申请决定开展下一步的登记工作，一般不允许登记机关在没有权利人提起申请的情况下直接进行设立登记、涂销或变更登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第2条第1款明确规定：“不动产登记应当依照当事人的申请进行，但法律、行政法规以及本实施细则另有规定的除外。”申请原则系民法典第5条规定的自愿原则在不动产登记制度中的体现。不动产权利人如果放弃寻求不动产登记制度的保护，需要自行承担不动产物权无法设立、变更、转让或消灭等消极法律后果，但是原则上不应受到相应的行政处罚。登记机构在当事人未提起申请的情况下擅自进行登记，导致当事人的民事权益遭受损害的，应当承担相应的法律责任。

除确认与保护物权的主要功能外，不动产登记制度同时还具有管理不动产、征收赋税和辅助政府进行宏观调控等附属性功能。 例如，契税法第11条规定：“纳税人办理纳税事宜后，税务机关应当开具契税完税凭证。纳税人办理土地、房屋权属登记，不动产登记机构应当查验契税完税、减免税凭证或者有关信息。未按照规定缴纳契税的，不动产登记机构不予办理土地、房屋权属登记。”把契税完税凭证作为办理土地、房屋权属登记的必需材料，使未履行纳税义务的交易当事人无法实现不动产物权移转的目的，可以起到督促交易当事人积极履行纳税义务的作用。但是，不动产登记制度在征收赋税等方面的社会治理功能只是附属性的，其不得违反不动产登记制度服务和保护物权的基本定位。例如，在《不动产登记暂行条例（草案征求意见稿）》面向社会公众征求意见的过程中，有观点认为：为了能够便于国家加强对不动产的管理，征收不动产赋税以及加强反腐工作，应当对不动产实行强制登记。也就是说，民事主体在从事不动产交易如房屋买卖、土地使用权转让时，必须办理登记；如果当事人不登记，应当由登记机构依职权直接对不动产进行登记强制办理，并对当事人施加相应的处罚如罚款等。这种观点使办理不动产登记成为一项当事人必须履行的强制性法定义务，将不动产登记作为一种单纯的行政管理手段，有违不动产登记的自愿原则以及不动产登记制度的基本定位，损害了不动产登记制度服务于确认和保护物权的主要功能。 这种观点最终没有被《不动产登记暂行条例》所采纳。

不动产登记制度发挥其在社会治理方面的附属性功能，可能产生限制不动产物权的效果，此等限制应当符合法律法规的规定以及比例原则的要求。例如，当事人申请不动产登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。《不动产登记暂行条例》第16条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”“不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。”一方面，登记机构对当事人提交的相关材料进行审核，是如实、准确地登记不动产物权相关事项的必要保障。同时，将某些材料纳入登记机构的审核范畴，也是不动产登记制度发挥社会治理功能的重要途径。契税法第11条规定的契税完税凭证即属于《不动产登记暂行条例》第16条第1款第6项规定的其他材料。《不动产登记暂行条例实施细则》第35条第2项规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交建设工程符合规划的材料，由此形成对违法建筑的登记禁止机制。 另一方面，如果登记机构违反法律、行政法规的规定随意增加登记申请材料，将对办理登记的当事人施加不合理负担，甚至从实质上限制权利人自由行使不动产物权。过去有些地方曾经要求未缴清物业费的房屋不得办理抵押、转让登记，这就将业主与物业公司之间的民事关系人为地纳入政府审查、干预的范畴；还有地方规定，名下有违法建筑的所有权人的合法房产不得办理抵押、转让登记，形成了合法财产与不法财产之间的“连坐”，严重违反了物权法和民法典保护物权的基本精神。甚至个别地方还出现了将已婚妇女结扎证明作为产权登记申请材料的不合理规定。 为防止登记机构不当扩张登记申请材料的范围，违背法律法规随意作出减损当事人合法权益或增加其义务的决定，《不动产登记暂行条例》第16条对登记申请材料的范围作出列举规定，并且将兜底条款的适用限制在法律、行政法规和《不动产登记暂行条例实施细则》予以明确规定的情形。该条还要求登记机构公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息，便于当事人申请办理登记，同时也有利于社会公众对登记材料范围的合理性进行监督。

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