法律知识

核心观点

1.在我国社会主义基本经济制度范畴下发展起来的物权平等保护原则包括物权权利主体地位平等和平等的发展权利，以及不同所有制和组织形式的民事主体享有的物权受到法律平等保护，任何组织和个人不得侵害物权。

2.中央文件一致强调对不同所有制的物权和其他财产权予以平等保护，针对实践中出现的歧视民营经济、侵害私人特别是民营企业和企业家个人财产权益的违法、违规行为，提出了明确的治理指导思想和具体对策。

3.物权平等保护原则在政府治理体系中发挥着重要作用，要求政府设置相关登记制度保护物权，要求政府基于公共利益目的进行征收征用要依法进行并予以合理补偿，要求政府治理中克服地方保护主义以及杜绝机关和个人滥用职权侵害物权。

正确理解财产权平等保护原则对建设职责明确、依法行政的政府治理体系的作用

（一）中央文件

平等保护不同所有制的民事主体财产权利，受到中央长期的不断关注。2016年11月，中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（中发〔2016〕28号，以下简称《产权保护意见》）明确指出，我国产权保护仍然存在一些薄弱环节和问题：国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰，存在内部人控制、关联交易等导致国有资产流失的问题；利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生；知识产权保护不力，侵权易发多发。解决这些问题，必须加快完善产权保护制度，依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权，增强人民群众财产财富安全感，增强社会信心，形成良好预期，增强各类经济主体创业创新动力，维护社会公平正义，保持经济社会持续健康发展和国家长治久安。文件要求坚持平等保护原则，健全以公平为核心原则的产权保护制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。要完善平等保护产权的法律制度、妥善处理历史形成的产权案件、严格规范涉案财产处置的法律程序、审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策、完善政府守信践诺机制、完善财产征收征用制度。

2019年12月4日，中共中央、国务院发布《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，要求健全执法司法对民营企业的平等保护机制，保护民营企业和企业家合法财产。

2023年7月14日，中共中央、国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的意见》，依法保护民营企业产权和企业家权益。防止和纠正利用行政或刑事手段干预经济纠纷，以及执法司法中的地方保护主义。进一步规范涉产权强制性措施，避免超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产。对不宜查封扣押冻结的经营性涉案财物，在保证侦查活动正常进行的同时，可以允许有关当事人继续合理使用，并采取必要的保值保管措施，最大限度减少侦查办案对正常办公和合法生产经营的影响。完善涉企案件申诉、再审等机制，健全冤错案件有效防范和常态化纠正机制。

中央文件为编纂民法典规定市场主体的平等地位、物权的平等保护奠定了政治基础，为实践中治理侵害、歧视民营经济和非公有财产的顽疾提供了具体方案，为国家机关尤其是政府部门落实民法典规定的平等保护原则指明了方向。贯彻落实中央文件精神、正确理解和适用民法典关于物权平等保护的原则与相关制度，是一项经常的工作和持久的法治建设活动，不能流于形式，更不能搞运动式执法，要持之以恒久久为功。

（二）平等保护原则的理解

平等保护原则是指民法典规定的物权保护原则。从更宏观的角度看，民法典第4条规定“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”，物权法的平等保护原则可以理解为民法平等原则在物权法（物权编）中的具体应用。

民法典物权编规定的平等保护原则涉及两个条文，一是第206条第3款“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”；二是第207条“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律平等保护，任何组织或者个人不得侵犯。”

民法典第206条第3款是在社会主义基本经济制度的范畴规定市场主体的平等地位和发展权利：国家实行市场经济，是一切市场主体平等法律地位和发展权利的政治、经济和社会基础，市场主体的平等法律地位和发展权利又是实行市场经济的必然要求。这里的“平等”，尤其指不同所有制、不同组织形态、不同地域的市场主体包括自然人、法人、非法人组织等，作为市场主体在享有物权等财产权利、市场交易等方面地位平等和发展机会平等，尤其不得对特定类型或者性质的市场主体在法律地位和发展机会等方面搞差别待遇，要除去一切歧视、“壁垒”和“路障” 。

民法典第207条包含两层含义：一是关于不同性质、种类的民事主体享有的物权受法律平等保护的规定；二是任何组织和个人不得侵害物权的规定。从“物权受法律平等保护”的角度看，主要是指对不同所有制（国家、集体、私人）和不同组织形式（如法人、非法人组织等）已经享有（业已存在）的物权 保护程度、方法等是一致的，不应有厚此薄彼，不应有特殊照顾或者歧视，不得搞地方保护主义。任何组织和个人不得侵害物权，是一项禁止性的法律规定，通过禁止任何组织和个人实施侵害物权的行为达到保护物权即确保物权处于正常、自由的法律秩序状态。这里的“任何组织”既包括民法确认的民事主体法人和非法人组织，也包括不以法人主体资格进行社会治理活动的政府机关等组织。质言之，国家机关不得侵害物权。

需要指出的是，我国宪法和民法典规定，国家享有矿藏、水流、海域所有权，城市土地、地下文物、无线电频谱资源、国防资产等专有所有权，这是由我国的社会主义性质和基本经济制度所决定的，这种专有所有权客体的制度安排，不妨碍贯彻执行不同所有制性质的物权主体对已经享有的物权受到法律平等保护。

（三）平等保护原则对政府治理体系的作用

建设职责明确、依法行政的政府治理体系，需要贯彻落实宪法关于我国社会主义基本经济制度的规定，以中央文件精神为指导贯彻民法典物权编关于不同性质所有制的所有权的平等保护原则，设置相关的登记制度服务于确认与保护物权；正确适用基于公共利益的依法、补偿的征用和征收的法律规定；杜绝机关单位和个人滥用职权侵害物权。

设置相关制度积极落实平等保护原则

《产权保护意见》指出，要完善平等保护产权的法律制度，完善物权、合同、知识产权相关法律制度，清理有违公平的法律法规条款，将平等保护作为规范财产关系的基本原则。健全以企业组织形式和出资人承担责任方式为主的市场主体法律制度，统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规，开展部门规章和规范性文件专项清理，平等保护各类市场主体。根据中央文件的精神，健全和完善平等保护物权的相关制度，是在职责明确、依法行政的政府治理体系中贯彻落实平等保护原则的必然要求。

首先，各级政府不得制定有违平等保护原则的规章或规范性文件；对于已经生效的规章、规范性文件，应当及时予以清理。2018年5月，国务院办公厅发布《关于开展涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作的通知》（国办发〔2018〕29号），要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构依据《产权保护意见》部署的各项任务和上位法修改、废止情况，逐项研究清理有违平等保护原则的规章、规范性文件。规章、规范性文件的主要内容与《产权保护意见》相抵触，或与涉及产权保护的法律、行政法规不一致的，要予以废止；部分内容与《产权保护意见》不一致，或与涉及产权保护的法律、行政法规不一致的，要予以修改。要确保规章、规范性文件的有关规定应改尽改、应废尽废，使党中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的部署不折不扣落实到位。2019年7月，国家发展和改革委员会对十三届全国人大二次会议第3184号建议进行答复时指出，自《产权保护意见》出台以来，平等保护产权的法律和制度逐步完善。对非公有制经济存在歧视性规定的《私营企业暂行条例》已经废止。各地各部门全面开展涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作，共清理出有违产权保护原则要求的规章、规范性文件5847件，优化了产权保护法治环境。

其次，政府应当依法平等地对不同所有制经济的物权予以确认与保护。例如，《不动产登记暂行条例》第5条规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（一）集体土地所有权；（二）房屋等建筑物、构筑物所有权；（三）森林、林木所有权；（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权；（五）建设用地使用权；（六）宅基地使用权；（七）海域使用权；（八）地役权；（九）抵押权；（十）法律规定需要登记的其他不动产权利。”依照其规定，登记机构对不动产物权的确认与保护应当平等地适用于集体、私人或其他权利人的物权。又如，不同所有制经济的市场主体因物权的归属、内容发生争议的，应当适用平等的纠纷解决规则。当事人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决争议，并且平等地享有请求有关行政机关、人民法院等确认物权归属或内容的权利。

最后，政府还应当平等地保障物权的移转和市场流通，为不同所有制经济的物权提供平等的市场交易环境。《优化营商环境条例》第10条规定：“国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护。”第13条规定：“招标投标和政府采购应当公开透明、公平公正，依法平等对待各类所有制和不同地区的市场主体，不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥。”“政府有关部门应当加强招标投标和政府采购监管，依法纠正和查处违法违规行为。”物权的变动以登记为生效要件或对抗善意第三人要件的，登记机构应当及时办理变更登记，保障物权的交易安全。

（作者系中国人民大学法学院教授）

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