法律知识

核心观点

在我国社会主义基本经济制度范畴下发展起来的物权平等保护原则包括物权权利主体地位平等和平等的发展权利，以及不同所有制和组织形式的民事主体享有的物权受到法律平等保护，任何组织和个人不得侵害物权。

中央文件一致强调对不同所有制的物权和其他财产权予以平等保护，针对实践中出现的歧视民营经济、侵害私人特别是民营企业和企业家个人财产权益的违法、违规行为，提出了明确的治理指导思想和具体对策。

物权平等保护原则在政府治理体系中发挥着重要作用，要求政府设置相关登记制度保护物权，要求政府基于公共利益目的进行征收征用要依法进行并予合理以补偿，要求政府治理中克服地方保护主义以及杜绝机关和个人滥用职权侵害物权，在行政处罚和行政强制活动中平等保护物权。

一、行政强制概述

依照行政强制法第2条的规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。在行政强制中，行政机关运用国家强制力处理社会生活中的违法行为或特殊事项，直接影响行政相对人的人身权、财产权及其他权利。对于行政强制权的行使，如果控制不当，极易损害公民、法人或者其他组织的权利和利益，因此有必要明确设定和实施行政强制的权限、范围、条件和程序等，并对其加以有效约束。 为保护行政相对人的合法权益不受侵害，行政强制法对行政强制的适当原则、不得谋利原则和权利保障原则等作出规定。

二、行政强制的设定和实施

行政强制法第5条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”行政强制的适当原则是法律对行政相对人包括物权在内的合法权益予以保护的重要体现。行政强制的适当原则要求设定行政强制时，应当在维护公共秩序和保护公民权利之间掌握平衡，既不能规定过多强制，也不能因噎废食，忽视强制的作用，对行政管理实际需求视而不见。 行政强制法第14条规定：“起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”行政强制的适当原则还要求行政机关在实施行政强制时应当采取谨慎的态度，将行政强制作为行政执法的最后手段，即在其他任何手段都不能达成目的的情况下才能采取的手段。根据比例原则，但凡通过指导、鼓励、协商等手段能实现相同行政管理目标的，就不应采取强制手段。 相对于行政强制等法律手段，民事手段是社会治理的基础性法律手段，具有自治性协商性强、政府干预代价小、错误修复成本低等优势。政府应树立民法优位的施政理念，能以民事手段妥善处理的矛盾问题，就尽量不使用行政强制等手段予以处理，努力以较小成本取得较好效果。 在具体制度层面，行政强制法第16条第2款规定，违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。行政强制法第23条第1款规定，查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。行政强制法第29条第2款规定，冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当。这些规定都是行政强制适当原则的具体化，对行政相对人包括物权在内的合法权益具有重要保护作用。

行政强制法第7条规定：“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。”行政机关及其工作人员实施行政强制不是为了公共利益，而是为了单位或者个人利益的，属于行政强制权的滥用。实践中，有的行政机关利用行政强制权为单位或者个人谋取利益，少数还围绕行政强制形成利益链，以行政强制权作为谋取小集体或者个人利益的工具，有的擅自使用查封、扣押的财物，收取高额查封、扣押费用等。 行政强制法对行政强制的不得谋利原则作出明确规定，有利于防止行政机关及其工作人员为谋取利益过度侵害行政相对人包括物权在内的合法权益，对于相对人的合法权益同样具有保护作用。

行政强制法第8条第1款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”行政强制系行政机关所使用的最为激烈的管理手段，对行政相对人包括物权在内的合法权益影响最为直接明显，因此有必要对如何保护行政相对人的权利作出明确规定。 本条规定的救济既包括陈述权、申辩权等程序保障，也包括申请行政复议和提起行政诉讼的权利，还包括依法取得国家赔偿的权利。

三、完善行政强制实施中的物权平等保护

行政强制法虽然对行政相对人包括物权在内的合法权益作出了上述保护性规定，但是其未对相对人合法权益的平等保护作出明确规定。《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》等有关平等保护民营企业产权和民营企业家权益的中央文件强调，要防止和纠正利用行政或刑事手段干预经济纠纷，规范涉产权强制性措施，严格按照法定程序采取查封、扣押、冻结等措施，避免超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产。采取查封、扣押、冻结措施和处置涉案财物时，要依法严格区分个人财产和企业法人财产。对股东、企业经营管理者等自然人违法，在处置其个人财产时不任意牵连企业法人财产；对企业违法，在处置企业法人财产时不任意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产。严格区分违法所得和合法财产，区分涉案人员个人财产和家庭成员财产，在处置违法所得时不牵连合法财产。对不宜查封扣押冻结的经营性涉案财物，在保证侦查活动正常进行的同时，可以允许有关当事人继续合理使用，并采取必要的保值保管措施，最大限度减少侦查办案对正常办公和合法生产经营的影响。根据中央文件的精神，应当在行政强制中充分发挥物权平等保护原则的作用，约束和指引行政机关在实施行政强制过程中依法保护民营企业及企业家合法财产。根据物权平等保护原则，行政机关应当把依法保护民营企业产权和企业家权益贯彻到行政执法的全过程，在办案过程中不能因为办案简单化而不讲方式、方法，导致企业遭受一些不必要的损失，避免“办一个案件搞垮一个企业”。

在行政强制中强调物权平等保护原则的适用同时也是行政合理性原则的体现。行政合理性原则是控制和规范行政机关合理行使裁量权的重要行政法原则，其中的一项主要内容就是要求行政机关平等适用法律规范，平等地对待公民、法人和其他组织，不得对特定的行政相对人进行歧视。 基于此，在行政强制法未明确规定平等保护行政相对人合法权益的情况下，对于行政机关设定和实施行政强制的行政行为，应当补充适用民法典第207条规定的物权平等保护原则，为行政相对人特别是民营企业及企业家合法财产权益的平等保护提供规范支撑。

（作者系中国人民大学法学院教授）

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