法律知识

核心观点

在我国社会主义基本经济制度范畴下发展起来的物权平等保护原则包括物权权利主体地位平等和平等的发展权利，以及不同所有制和组织形式的民事主体享有的物权受到法律平等保护，任何组织和个人不得侵害物权。

中央文件一致强调对不同所有制的物权和其他财产权予以平等保护，针对实践中出现的歧视民营经济、侵害私人特别是民营企业和企业家个人财产权益的违法、违规行为，提出了明确的治理指导思想和具体对策。

物权平等保护原则在政府治理体系中发挥着重要作用，要求政府设置相关登记制度保护物权，要求政府基于公共利益目的进行征收征用要依法进行并予合理以补偿，要求政府治理中克服地方保护主义以及杜绝机关和个人滥用职权侵害物权，在行政处罚和行政强制活动中平等保护物权。

一、概述

根据平等保护原则，政府应当依法平等保护民营企业产权和企业家权益，任何机关或者个人不得滥用职权侵害民营企业和企业家的物权。习近平总书记指出：“各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，提高依法行政能力和水平，依法严肃处理侵犯群众合法权益的行为和人员。” 行政机关不得滥用职权侵害物权，是政府对物权负有的消极保护义务的体现。

行政机关滥用职权侵害物权主要存在于政府实施负担行政行为的情形。负担行政行为是行政主体加予行政相对人义务或对相对人进行处罚、制裁的行为，如行政征收、行政强制、行政处罚等。 如前所述，行政机关没有或者超越权限实施征收、征用的，构成侵害被征收、征用人的物权。土地管理法第79条规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。”“非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”除征收、征用外，行政机关对行政相对人实施行政处罚和行政强制，是行政机关容易滥用职权侵害物权的两类具体情形，本文讨论行政处罚中的物权平等保护。

二、相关法律规定

行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。 财产罚是行政处罚的一种重要类型。行政处罚法第9条规定：“行政处罚的种类：（一）警告、通报批评；（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）行政拘留；（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”本条规定的罚款、没收违法所得和没收非法财物属于财产罚，其中罚款和没收违法所得主要是依法强制行为人承受金钱上的不利益， 主要涉及货币这类特殊动产，而没收非法财物则与行为人所有的除货币外的有体物密切相关。非法财物一般可以分为以下三种类型：其一，违法工具，即作为违法行为工具使用的合法物品；其二，违禁品，即国家规定禁止或限制私自生产、制造、购买、运输、持有、进出口的物品；其三，违法财物，即违法生产经营的物品。 罚款、没收违法所得和没收非法财物的适用通常导致物权的强制移转，系以减损权利的方式对行为人予以惩戒的行为。

行政处罚法第5条第1款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”所谓公正，就是指公平正义、不偏不私，平等对待各方当事人，平等、公正适用法律。 行政机关依法适用罚款、没收违法所得、没收非法财物等行政处罚时，应当实现同责同罚。对不同地区、各类所有制的经济主体违反行政管理秩序的行为，性质、情节相同的，应当给予相同的行政处罚。这也是物权平等保护原则的直接体现。行政处罚公正原则和物权平等保护原则共同要求行政机关统一行政处罚的裁量尺度。2022年10月市场监管总局印发的《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第3条第3项规定，市场监管部门行使行政处罚裁量权，应当坚持公平公正原则。对违法事实、性质、情节、社会危害程度等基本相同的违法行为实施行政处罚时，适用的法律依据、处罚种类和幅度基本一致。

行政处罚法第5条第2款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”根据过罚相当原则，行政机关适用罚款、没收违法所得、没收非法财物等行政处罚时不得过度减损行为人的合法权利，不得违反法律法规侵害行为人享有的物权。例如，渔业法第41条规定：“未依法取得捕捞许可证擅自进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，并处十万元以下的罚款；情节严重的，并可以没收渔具和渔船。”本条规定的渔获物和渔具、渔船都属于非法财物，其不同之处在于，渔获物是行为人违法生产经营的对象物品和直接产物，而渔具和渔船是行为人用以实施违法行为的合法物品。基于此，行为人未依法取得捕捞许可证擅自进行捕捞的，不论情节轻重均应当没收渔获物。而没收渔具和渔船只有在情节严重时才有适用可能性，特别是对于价值一般较高的渔船，行政机关应当谨慎适用没收非法财物的行政处罚。

三、完善行政执法程序，推动行政处罚裁量权行使规范化

为完善行政执法程序，推动行政处罚裁量权行使规范化，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出，要全面落实行政裁量权基准制度，细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布。行政处罚裁量基准是指行政处罚实施机关在法律、法规和规章规定的裁量范围内，对公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为，据以确定是否处罚，以及作出何种类别、幅度的处罚及其具体适用情形的细化、量化标准。新修订的行政处罚法第34条对行政处罚裁量基准制度作出了规定：“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”行政处罚法第34条的规定是对过去行政处罚裁量基准地方发展实践经验的认可与升华，也为裁量基准在行政处罚领域的统一和规范提供了明确的法律依据。 行政处罚裁量基准对于行政机关实施行政处罚具有约束作用。行政处罚实施机关原则上应当根据法律、法规、规章以及行政处罚裁量基准实施处罚。只有当适用行政处罚裁量基准将导致个案处罚明显不当时，行政处罚实施机关可以在不与法律、法规和规章相抵触的情况下，经过法定程序后变通适用裁量基准。2022年7月国务院办公厅印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》指出，建立健全行政裁量权基准制度要坚持公平合理原则。制定行政裁量权基准要综合考虑行政职权的种类，以及行政执法行为的事实、性质、情节、法律要求和本地区经济社会发展状况等因素，应确属必要、适当，并符合社会公序良俗和公众合理期待。要平等对待公民、法人和其他组织，对类别、性质、情节相同或者相近事项处理结果要基本一致。行政处罚裁量基准制度有利于实现同责同罚、过罚相当，对于行政机关在实施行政处罚过程中落实物权平等保护原则有重要意义。

（作者系中国人民大学法学院教授）

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