法律知识

核心观点

在我国社会主义基本经济制度范畴下发展起来的物权平等保护原则包括物权权利主体地位平等和平等的发展权利，以及不同所有制和组织形式的民事主体享有的物权受到法律平等保护，任何组织和个人不得侵害物权。

中央文件一致强调对不同所有制的物权和其他财产权予以平等保护，针对实践中出现的歧视民营经济、侵害私人特别是民营企业和企业家个人财产权益的违法、违规行为，提出了明确的治理指导思想和具体对策。

物权平等保护原则在政府治理体系中发挥着重要作用，要求政府设置相关登记制度保护物权，要求政府基于公共利益目的进行征收征用要依法进行并予合理以补偿，要求政府治理中克服地方保护主义以及杜绝机关和个人滥用职权侵害物权。

服务于公共利益需要的依法有偿征收征用

一、征收征用制度概述

（一）宪法和法律、行政法规规定

宪法相关规定

第十条 城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。

第十三条 公民的合法的私有财产不受侵犯。

国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。

民法典相关规定

第一百一十七条 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。

第二百二十九条 因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。

第二百四十三条 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。

征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

第二百四十四条 国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。

第二百四十五条 因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

第三百二十七条 因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿。

第三百三十八条 承包地被征收的，土地承包经营权人有权依据本法第二百四十三条的规定获得相应补偿。

第三百九十条 担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。被担保债权的履行期限未届满的，也可以提存该保险金、赔偿金或者补偿金等。

土地管理法相关规定

第二条第四款 国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

第四十五条 为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

第四十六条 征收下列土地的，由国务院批准：

（一）永久基本农田；

（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；

（三）其他土地超过七十公顷的。

征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。

第七十九条 无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。

非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。

突发事件应对法相关规定

第十二条 有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

第五十二条 履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。

履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。

刑法相关规定

第四百一十条 【非法批准征收、征用、占用土地罪】【非法低价出让国有土地使用权罪】国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征收、征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定

第一条 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。

第二条 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。

第三条 房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

《土地管理法实施条例》的相关规定

第二十六条 需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合土地管理法第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。

征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。

土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。

社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。

（二）征收、征用的概念与基本原理

宪法、民法典和相关法律、行政法规的对征收、征用制度作出了规定。征收，是指为了公共利益需要，国家（通常是行政机关）依照法律规定的权限和程序，强制性取得民事主体的动产或者不动产，并给与公平、合理补偿的物权法制度。征用，是指为了公共利益需要，通常是为了抢险救灾、疫情防控等紧急需要，国家（通常是行政机关）依照法律规定的权限和程序，强制性地临时使用民事主体的动产或者不动产，并给与公平、合理补偿的一项物权法制度。实施征收、征用的主体为国家机关，通常是符合法律规定的行政机关，不动产、动产被征收征用的主体为该被征收、征用不动产或者动产的所有权人，或者法律规定的其他类型的物权权利人。

征收的对象主要是不动产，征用的对象包括动产和不动产。征收在于强制取得被征收人不动产的所有权，征用则是强制取得被征用人不动产、动产一段时间的临时使用权。前者使得被征收人的所有权归于消灭，后者不消灭被征用人的所有权但是临时强制剥夺其使用权，使用后则会返还该财产。依据法律规定，征收所涉及的公共利益需要，不必具备紧急性；而征用所涉及的公共利益需要必须具备紧急性，即只有在抢险救灾、疫情防控等紧急需要情况下才能实施征用。征收和征用都应当依法予以补偿。

征收、征用是典型的行政行为且关涉被征收、征用人重大财产利益。因此，法律对征收征用的法定权限与程序、征收征用的公共利益需要、征收征用的补偿作出了强制性规定。行政机关依法实施征收征用应当严格遵循这些规定。

二、依法行政：征收、征用依据法定权限和程序实施

征收、征用应当严格遵循法定权限的规定。没有法定征收、征用权限的任何组织和个人不得实施征收、征用；有征收征用权限的行政机关，只能在其权限内实施征收、征用，不得超越权限实施征收、征用，也不得将征收、征用的不动产、动产化整为零，规避法律、行政法规规定的权限实施征收、征用。

依据民法典第243条规定，征收的对象主要是集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。为了规制政府征收权的行使，法律法规对土地征收的范围、程序和补偿作出了规定，其中《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上的房屋征收作出了详细规定，土地管理法第45—51条和《土地管理法实施条例》第26—32条对集体土地征收予以了规定。

政府行使征收权必须按照法定的权限和程序开展。依据前述法律法规的规定，县级以上地方人民政府为集体土地征收的实施主体，也是法律上的征收人，由其依法组织实施；国务院或省、自治区、直辖市人民政府为集体土地征收的审批主体，由其依据土地管理法第46条规定的权限对县级以上地方人民政府的征地申请予以批准。在审批权限上，永久基本农田、其他耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷这三种情形，由国务院批准；其他情形由省级人民政府批准；如果涉及农用地转为建设用地的，还应当依据土地管理法第44条的规定先行办理农转用审批手续。依据土地管理法第79条的规定，如果违反法定的权限和程序非法批准征地或者占用土地，该批准文件无效，非法批准、使用的土地应当收回，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。刑法第410条对非法批准征收、征用、占用土地罪作出了规定。

土地管理法第47条和《土地管理法实施条例》第26—32条进一步对县级以上地方人民政府组织实施征收的具体程序作出了详细规定，从操作流程看主要包含十二个步骤，依次为：一是县级以上地方人民政府发布土地征收预公告（启动公告）；二是开展土地现状调查；三是开展社会稳定风险评估；四是编制征地补偿安置方案；五是发布征地补偿安置公告（批前公告）；六是征地补偿方案听证和修改；七是补偿登记；八是签订补偿安置协议；九是落实补偿安置费用；十是征地报批；十一是土地征收公告（批后公告）；十二是组织实施。这些程序设计有利于限制政府征收权的滥用、切实保障被征收人的利益、实现公共利益和私人财产权利保护之间的平衡。

（作者系中国人民大学法学院教授）

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