法律知识

核心观点

对互联网相关业务进行治理是反电信网络诈骗的重要环节。互联网主要可能被电信网络诈骗者从两个方面加以利用：一是作为通讯工具实施诈骗行为，二是作为支付渠道实现诈骗金额的转移。网络治理的目的在于阻止不法犯罪分子将互联网作为电信网络诈骗的工具或渠道。

反电信网络诈骗的网络治理，既包括对电信业务经营者涉及互联网相关业务的治理，也包括对互联网服务提供者相关网络业务的治理。

反电信网络诈骗的网络治理，主要包括：电信和网络实名制；互联网账号异常识别与处置机制；移动互联网应用程序的许可、备案、核验和监测；域名解析、域名跳转、网址链接转换服务提供者的核验、记录责任；禁止支持或者帮助他人实施电信网络诈骗活动的义务以及电信业务、互联网服务的监测识别和处置制度；互联网服务提供者对涉诈证据和线索的支持、移送义务。

一、概述

互联网治理是反电信网络诈骗治理的重要组成部分。电信业务经营者也经营部分互联网业务，因此反电信网络诈骗法对互联网的治理，包括对电信业务经营者涉及互联网的相关业务治理，也包括对互联网服务提供者的相关业务治理。反电信网络诈骗法规定了这两种主体涉及互联网业务的风险防控责任，电信、网信、公安等部门的职责以及其他相关单位和个人的义务。

电信业务经营者应当落实电信业务用户实名制，对利用电信业务从事涉诈支持、帮助活动进行监测识别和处置。互联网服务提供者应当落实互联网服务用户实名制；建立涉诈异常账号模型对互联网账号异常使用情形进行监测识别；提供应用程序封装、分发服务的，应当登记并核验应用程序开发运营者的身份信息，核验应用程序的功能、用途；提供域名解析、域名跳转、网址链接转换服务的，应当核验域名注册、解析信息和互联网协议地址的真实性、准确性，记录并留存所提供相应服务的日志信息；对利用互联网服务从事涉诈支持、帮助活动进行监测识别和处置；为公安机关办理电信网络诈骗案件依法调取证据及时提供技术支持和协助；将监测涉诈异常信息、活动时所发现的涉诈违法犯罪线索、风险信息移送公安、金融、电信、网信等部门。公安、电信、网信等部门承担对分发平台以外途径下载传播的涉诈应用程序的监测、处置职责。任何单位和个人承担不得从事涉诈“灰黑产业”，不得为他人实施电信网络诈骗活动提供支持或者帮助的消极义务。

二、电信业务、互联网服务用户真实身份信息登记制度

反电信网络诈骗法第21条对电信网络服务用户实名制作出了规定。电信业务经营者、互联网服务提供者为用户提供相关服务应当依法要求用户提供真实身份信息，用户不提供真实信息的不得向其提供服务。这些服务包括：提供互联网接入服务；提供网络代理等网络地址转换服务；提供互联网域名注册、服务器托管、空间租用、云服务、内容分发服务；提供信息、软件发布服务，或者提供即时通讯、网络交易、网络游戏、网络直播发布、广告推广服务。

互联网接入服务，是指利用接入服务器和相应的软硬件资源建立业务节点，并利用公用通信基础设施将业务节点与互联网骨干网相连接，为各类用户提供接入互联网的服务。用户可以利用公用通信网或其他接入手段连接到其业务节点，并通过该节点接入互联网。根据《中华人民共和国电信条例》，提供互联网接入服务的，需要取得增值电信业务经营许可证-互联网接入服务业务（简称ISP许可证）。网络代理服务，是指用户接入代理服务器，由代理服务器代理用户获得互联网信息的服务。网络代理的主要作用是在互联网无法正常访问时或者用户想要更改IP地址时，通过网络代理访问互联网或者更改IP地址。网络地址转换服务（Network Address Translation，NAT），也称网络掩蔽、IP掩蔽，是指改变IP地址的技术服务。互联网域名注册服务，是指向用户提供互联网域名注册服务、转让服务、变更服务以及续费服务等。根据《互联网域名管理办法》，互联网域名注册服务由域名注册服务机构提供，域名注册机构由域名管理机构（中国互联网络信息中心，CNNIC）监管。域名，指互联网上识别和定位计算机的层次结构式的字符标识，与该计算机的IP地址相对应。服务器托管服务，也称主机托管，是指用户将购买的服务器托管到互联网数据中心的专业机房和相应的配套设施中，由互联网数据中心提供放置、代理维护、系统配置及管理服务。空间租用，是指将一台运行在互联网上的物理服务器划分成多个虚拟服务器，并将虚拟服务器出租的服务。云服务是指通过互联网根据需求随时获得储存、计算等服务。内容分发服务是指利用分布在不同区域的节点服务器群组成流量分配管理网络平台，为用户提供内容的分散存储和高速缓存，并根据网络动态流量和负载状况，将内容分发到快速、稳定的缓存服务器上，提高用户内容的访问响应速度和服务的可用性服务。根据《中华人民共和国电信条例》，提供内容分发服务的，需要取得增值电信业务经营许可证-内容分发网络业务（简称CDN许可证）。信息、软件发布服务，是指为用户发布文本、图片、音视频等信息和软件提供渠道或平台的服务。即时通讯服务（Instant Messaging，IM），是指一种可以让使用者在网络上建立某种私人聊天室（chatroom）的实时通讯服务。网络游戏服务，是指通过互联网向用户提供网络游戏产品的服务。网络直播发布服务，是指为网络直播发布者提供网络直播发布渠道或平台的服务。网络直播，是指基于互联网，以视频、音频、图文等形式向公众持续发布实时信息的活动。广告推广服务，是指通过广告宣传用户产品或服务的服务。根据《中华人民共和国电信条例》，提供信息、应用和软件发布服务，以及即时通讯、网络游戏、网络直播发布、广告推广服务的，需要取得增值电信业务经营许可证-信息服务业务（仅限互联网信息服务）（简称ICP许可证）。网络交易服务，是指为网络交易经营者与消费者开展网络交易活动提供渠道或平台的服务。网络交易活动，是指通过互联网等信息网络销售、购买商品或者提供、接受服务的活动。根据《中华人民共和国电信条例》，提供网络交易服务的，需要取得增值电信业务经营许可证-在线数据处理与交易处理业务（简称EDI许可证）。

三、互联网账号的异常识别与处置

反电信网络诈骗法第22条对互联网账号的异常识别与处置作出规定，包括：互联网服务提供者对涉诈异常账号的监测识别和处置责任；互联网服务提供者对涉案电话卡、涉诈异常电话卡所关联注册的互联网账号的配合处置责任。

互联网账号，即互联网用户账号，是指互联网服务用户的身份凭证，互联网服务提供者通过互联网账号向其用户提供服务，其用户通过互联网账号接受服务。涉案电话卡，是指公安机关等部门在办理刑事案件或行政案件过程中，依法扣押的与所办案件有关的电话卡。关联注册，是指注册互联网账号时提供的电话号码是涉案电话卡、涉诈异常电话卡的电话号码或注册互联网账号时提供的身份信息与涉案电话卡、涉诈异常电话卡所有者的身份信息指向同一个人或单位。

法律规定了互联网服务提供者对涉诈异常账号的监测识别和处置责任。互联网服务提供者的监测识别和处置责任有两方面内容：一是互联网服务提供者应当利用技术措施和其他必要措施监测识别涉诈异常账号，二是互联网服务提供者应当根据监测识别结果采取相应处置措施。

法律规定了互联网服务提供者对涉案电话卡、涉诈异常电话卡所关联注册的互联网账号的配合处置责任。互联网服务提供者的配合处置责任具有被动性，即互联网服务提供者不得主动采取配合处置措施。互联网服务提供者应当根据公安机关、电信主管部门提供的电话号码或身份信息，通知以该电话号码或身份信息注册的互联网账号用户在规定期限内重新进行实名核验，在规定期限内，该互联网账号用户未按照通知重新进行实名核验或未通过实名核验的，互联网服务提供者应当根据涉诈风险情况，采取限期改正、限制功能、暂停使用、关闭账号、禁止重新注册等处置措施。

对互联网账号的处置措施可能影响公民的基本权利，如通信自由权和通信秘密权、财产权，也可能影响民事主体之间基于意思自治订立的合同，给互联网服务提供者带来涉诉风险。因此，限制处置措施的范围、规范处置措施的程序具有重要意义。其中，明确涉诈异常电话卡、涉案电话卡的范围和公安机关、电信主管部门要求互联网服务提供者配合采取处置措施的程序是限制处置措施的关键。

四、移动互联网应用程序的许可、备案、核验和监测

反电信网络诈骗法第23条对移动互联网应用程序的许可、备案、核验和监测的规定，包括：关于移动互联网应用程序许可、备案机制的规定；关于应用程序封装、分发服务提供者的登记、核验责任的规定；关于公安、电信、网信等部门和电信业务经营者、互联网服务提供者对分发平台以外途径下载传播的涉诈应用程序的监测、处置职责的规定。

应用程序（application，application program），简称APP，在日常用语中被等同于应用软件（application software），是指满足用户需要的计算机程序（计算机指令）。应用软件是计算机指令和数据的集合（program+date=software），与系统软件相对应。移动互联网应用程序，也称移动智能终端应用软件，是指运行在移动智能终端上向用户提供互联网服务的应用程序。移动智能终端是指接入公众移动通信网络、具有操作系统、可由用户自行安装和卸载应用程序的移动通信终端产品。涉诈应用程序，是指专门或者主要用于实施电信网络诈骗等违法犯罪活动的应用程序。封装，也称信息隐藏，是指隐藏应用程序的代码、数据，使其构成一个不可分割的独立实体，仅对外提供访问接口，用户只能根据外部接口进行被允许的操作。分发服务，即移动互联网应用程序分发服务，是指通过互联网提供应用程序发布、下载、动态加载等服务的活动。分发平台，即移动互联网应用程序分发平台，是指提供移动互联网应用程序发布、下载、动态加载等服务的互联网信息服务提供者，包括应用商店、快应用中心、互联网小程序平台、浏览器插件平台等类型。

法律对移动互联网应用程序许可、备案机制作出了规定。移动互联网应用程序许可、备案机制，本质是电信业务许可制。电信业务许可制，是指国家对电信业务经营按照电信业务分类，实行许可制度；经营电信业务，必须依照《中华人民共和国电信条例》的规定取得国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的电信业务经营许可证；未取得电信业务经营许可证，任何组织或者个人不得从事电信业务经营活动。

法律对应用程序封装、分发服务提供者的登记、核验责任作出了规定。目前，法律法规仅对应用程序分发平台有登记、核验要求，应用程序封装服务提供者和其他应用程序分发服务提供者可以参考这些规定。应用程序封装、分发服务提供者承担登记、核验应用程序开发运营者真实身份信息的责任。法律对应用程序分发平台的核验责任提出了较高要求。此外，法律还对分发平台以外途径下载传播的涉诈应用程序的监测、处置职责作出了规定。法律规定公安、电信、网信等部门和电信业务经营者、互联网服务提供者对分发平台以外途径下载传播的涉诈应用程序的监测、处置职责。

五、域名解析、域名跳转、网址链接转换服务提供者的核验、记录责任

反电信网络诈骗法第24条对域名解析、域名跳转、网址链接转换服务的核验、记录的相关责任作出了规定。

域名解析服务，是指在互联网上通过架设域名解析服务器和相应软件，实现互联网域名和互联网协议地址的对应关系转换的服务。互联网协议地址，即IP地址，是由互联网协议（IP协议）为互联网上每台计算机分配唯一的编号、地址。每台计算机在一定时间内IP地址固定，通过IP地址可以定位到计算机。域名，也称网域，是指互联网上识别和定位计算机的层次结构式的字符标识。为了解决计算机IP地址不方便记忆的问题，人们设计了域名，并通过网域名称系统（DNS，Domain Name System）将域名和网站的IP地址相互映射，使访问者可以通过域名直接访问网站。域名解析是实现互联网域名和IP地址相互对应关系的过程。 域名注册、域名解析服务由域名注册服务机构提供，由域名注册管理机构、工业和信息化部监管。域名跳转，指对某一域名的访问跳转至该域名绑定或者指向的其他域名、IP地址或者网络信息服务等。网址链接转换，是指将网址链接从某种形式转换为另外一种形式，常见的包括：从长链接转换为短链接，从长链接转换为图片、文字等。网址链接、链接（uniform resource locator，URL），即统一资源定位系统，用简单字符串指明网站地址的方式。注册域名并完成域名解析后，域名可以作为链接使用。

法律规定，域名解析、域名跳转、网址链接转换服务提供者的核验、记录责任，目的是减小用户在访问正常网站过程中被连接到恶意网站的风险，支持有关部门在用户被连接至恶意网站后，通过记录和留存的日志信息溯源违法犯罪活动发生的过程，追究相关人员的责任。目前，部门规章、规范性文件已对域名解析、域名跳转服务提供者的核验、记录责任作出规定，反电信网络诈骗法第24条将这些行之有效的做法上升为法律，在此基础上促进相关制度进一步发展完善，至于网址链接转换服务提供者的核验、记录责任，可以参考域名解析、域名跳转服务提供者的核验、记录责任。

域名解析、域名跳转、网址链接转换服务提供者的核验责任是指域名解析、域名跳转、网址链接转换服务提供者应当核验域名持有者的身份信息、域名和IP地址的对应关系以及网站备案情况等信息，确保域名注册、解析信息和IP地址的真实性、准确性，域名和IP地址相对应且接入的网站已备案，不得为域名注册信息不准确、不完整的用户提供服务，不得为篡改域名和IP地址对应关系的用户提供服务，也不得为网站没有备案的用户提供服务。域名解析、域名跳转、网址链接转换服务提供者应当通过域名管理系统等信息管理系统以及工业和信息化部ICP/IP地址/域名信息备案管理系统（以下简称备案系统）核验上述信息。其中，域名管理系统包括注册管理系统、注册数据库、域名解析系统、域名信息查询系统、身份信息核验系统等，域名解析、域名跳转、网址链接转换服务提供者应当通过域名管理系统等信息管理系统核验域名注册、解析信息等信息。而备案系统是单位或个人判断互联网信息服务提供者是否合法的重要依据，有ICP备案和非经营性互联网信息服务提供者备案两种备案形式。根据《互联网信息服务管理办法》《中华人民共和国电信条例》，经营性互联网信息服务提供者应当取得ICP许可证，并在备案系统中进行ICP备案；非经营性互联网信息服务提供者应当在备案系统中备案，未经备案不得从事非经营性互联网信息服务。域名解析、域名跳转、网址链接转换服务提供者应当通过该系统核验用户资质。值得注意的是，根据《工业和信息化部关于开展互联网基础管理专项行动的通知》和《工业和信息化部关于规范互联网信息服务使用域名的通知》，域名管理系统等信息管理系统与备案系统已进行对接，实现域名与网站管理联动，域名解析、域名跳转、网址链接转换服务提供者应当做好企业系统与“备案系统”的对接和联调工作，以便顺利开展核验工作。域名解析、域名跳转、网址链接转换服务提供者的记录责任，是指依法记录并留存域名解析日志、域名跳转日志、网址链接转换日志等日志和记录，支持电信管理机构等部门根据上述日志和记录开展监督检查和追责工作。

六、禁止支持或者帮助他人实施电信网络诈骗活动的义务以及电信业务、互联网服务的监测识别和处置制度

反电信网络诈骗法第25条规定，任何单位和个人不得为他人实施电信网络诈骗活动提供下列支持或者帮助； 电信业务经营者、互联网服务提供者应当依照国家有关规定，履行合理注意义务，对利用下列业务从事涉诈支持、帮助活动进行监测识别和处置。

任何单位和个人负有不得支持或者帮助他人实施电信网络诈骗活动的义务。法律列举了在电信网络诈骗活动中起到关键作用的涉诈支持、帮助活动：一是出售、提供个人信息。不法分子可能利用非法获取的个人信息办理电话卡或银行卡、注册互联网账号以及获取其他电信网络服务作为实施电信网络诈骗活动的工具，或利用非法获取的个人信息对被害人进行画像实施精准诈骗。二是提供洗钱帮助。洗钱是电信网络诈骗活动的下游违法犯罪活动，为不法分子掩饰、隐瞒违法犯罪所得及其收益提供帮助。三是提供其他各类支持或者帮助。

电信业务经营者、互联网服务提供者负有监测识别和处置责任。法律规定了电信业务经营者、互联网服务提供者对利用电信业务、互联网服务从事涉诈支持、帮助活动的监测识别和处置责任。电信业务经营者、互联网服务提供者应当建立监测识别和处置机制，采取技术措施和其他必要措施，如，建立电信业务、互联网服务涉诈风险分析模型和网上巡查处置机制，或建立用户举报投诉受理、处理和反馈机制，监测识别和处置不法分子利用网络资源服务、网络推广服务、网络技术、产品的制作、维护服务和支付结算服务从事涉诈支持、帮助活动。法律列举出电信业务经营者、互联网服务提供者需要监测识别的对象：一是网络资源服务。电信网络诈骗活动具有技术性、远程性、非接触性的特点，互联网接入、服务器托管、网络存储、通讯传输、线路出租、域名解析等网络资源服务是不法分子远程、非接触联接被害人的工具。二是网络推广服务。信息发布或者搜索、广告推广、引流推广等网络推广服务主要起到传播涉诈信息的作用，不法分子通过互联网发布虚假信息构建骗局，传播涉诈设备、软件的下载、售卖、使用信息，销售电话卡、银行账户、互联网账号等犯罪工具，传授犯罪方法甚至发布招聘犯罪集团成员的公告，严重破坏互联网生态和秩序。三是网络技术、产品的制作、维护服务。电信网络技术的更新迭代加速了违法犯罪手段的变化，一些前沿电信网络技术也流向了涉诈“灰黑产业”，不法分子利用这些前沿技术手段构建新型电信网络诈骗方式，对抗监管部门不断更新换代的电信网络诈骗反制技术措施和公民不断提高的电信网络诈骗防范意识。四是支付结算服务。向不法分子提供支付结算服务为其在实施诈骗后转移赃款提供了渠道。

七、互联网服务提供者对涉诈证据和线索的支持、移送义务

反电信网络诈骗法第26条对互联网服务提供者对涉诈证据和线索的支持、移送义务作出了规定，包括互联网服务提供者对公安机关的支持和协助义务和互联网服务提供者对涉诈线索的移送义务。

法律规定，互联网服务提供者负有对公安机关的支持和协助义务。根据刑事诉讼法第54条第1款的规定，人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据，有关单位和个人应当如实提供证据，即对于任何刑事案件，有关单位和个人都有如实提供证据支持司法机关的义务。法律规定的互联网服务提供者的支持和协助义务，是刑事诉讼法规定的单位和个人的普遍性支持义务在反诈领域的体现，具体表现为公安机关在办理电信网络诈骗犯罪案件时，有权向互联网服务提供者收集、调取证据，互联网服务提供者应当提供技术支持和协助。同时，公安机关调取证据的行为，应当符合刑事诉讼法、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》的规定，对在调取证据过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私应当予以保密，不得泄露、隐匿、篡改、伪造或毁损，也不得出售或者非法向他人提供。值得注意的是，这里的电信网络诈骗案件不宜狭义理解为诈骗罪案件，应当理解为电信网络诈骗犯罪活动的实行行为和帮助行为涉及的行政案件、刑事案件，包括诈骗罪案件、洗钱罪案件、非法经营罪案件、非法利用信息网络罪案件、侵犯公民个人信息罪案件、帮助信息网络犯罪活动罪案件和掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪案件等刑事案件以及违反反电信网络诈骗法和相关行政法的行政案件。

法律规定了互联网服务提供者对涉诈线索的移送义务。互联网服务提供者依照本法规定对涉诈设备、软件接入网络、互联网账号异常使用情形和利用互联网服务从事涉诈支持、帮助活动等涉诈信息、活动进行监测时，发现与电信网络诈骗活动和涉诈“灰黑产业”有关联的人、事、物，或者以一定标准确定监测的信息、活动存在异常，有涉电信网络诈骗活动可能的，应当依照国家有关规定，根据涉诈线索所属行业领域移送有管辖权的公安、金融、电信、网信等部门，涉嫌犯罪的，应当移送公安机关。

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